立铁规矩强硬约束丨健全科学完备、有效管用的制度体系② 扭住提高制度质量这个关键
来源：中央纪委国家监委网站
治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。我们党历来重视党内法规制度建设，注重运用党内法规管党治党、提高党的执政能力和领导水平。
习近平总书记在二十届中央政治局第二十一次集体学习时指出，“这些年，我们党厉行法治、依规治党，制定、修订了大量国家法律法规和党内法规，其中很多指向权力规范运行”，强调“要通过持续努力，真正把权力关进制度的笼子，有效避免‘牛栏关猫’、‘纸笼禁虎’，最大限度减少权力寻租空间”。把权力关进制度笼子，必须扭住提高制度质量这个关键，锚定制度建设更加科学有效持续发力，把制度优势更好转化为治理效能。
坚持问题导向，突出针对性
习近平总书记强调，要扭住提高制度质量这个关键，坚持问题导向，基础主干法规要补上，作出的规定要切实管用。不同时期，党面临的形势任务不一样，影响党的先进性和纯洁性的问题也不一样，制度建设必须坚持实事求是，有什么漏洞堵什么漏洞，有什么问题解决什么问题。党的十八大以来，党内法规制度建设工作准确把握不同阶段党面临的形势与任务、抓住党的建设中存在的突出矛盾和问题，针对时弊、完善规范、健全制度，持续扎紧制度的笼子。
针对突出问题出台制度规定。比如，针对人民群众反映强烈的作风问题，以出台实施中央八项规定开局破题，从作风入手抓全面从严治党，推动管党治党水平整体提升。又如，修订《中国共产党党内监督条例》，推动解决党内监督制度不健全、覆盖不到位、责任不清晰、执行不力等问题。再如，紧盯重大政策制定、重大工程审批、大额资金安排、干部选拔任用等重要事项，持续健全授权用权制权相统一、清晰透明可追溯的制度机制。
一项法规管一方面问题。习近平总书记指出，“某个法规就管某一方面的问题，针对性很强。”比如，《中国共产党工作机关条例》《中国共产党党组工作条例》《中国共产党支部工作条例(试行)》等，对不同层级、不同类型党组织的工作进行规范。又如，《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》《党委(党组)对下级党组织“一把手”开展监督谈话工作办法》《领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业管理规定》等强化对“关键少数”监督，具有极强的针对性、实效性。
针对具体问题完善具体规定。制度规定内容具体、符合实际、实现精准化，才能解决实际问题。比如，聚焦实践中的突出问题靶向施治，党的十八大以来，三次修订《中国共产党纪律处分条例》，充实违纪情形，纪律标尺更加清晰。习近平总书记强调，“要从典型案件中查找权力运行漏洞，补齐制度短板。”修订后的《国有企业领导人员廉洁从业规定》聚焦实践中国有企业领导人员易发高发的廉洁问题，对原有条款进行修改，分7个方面列出58条负面清单，持续完善相关规定。
坚持务实管用，增强可操作性
习近平总书记指出，“建章立制，要坚持系统思维、辩证思维、底线思维，体现指导性、针对性、操作性。既坚持解决问题又坚持简便易行”。法规制度不在多，而在精;不在形式花哨，而在务实管用、简便易行，确保能够盯住人看住事。
要义明确，内容严谨。习近平总书记指出，“不要搞那种形式主义，写一堆套话，最后都没有用，就是凑份子，与其这样不如不立。每一部法规文件，质量要上去，一个是严谨性，包括文字的精练、准确，于法周延、于规周详，都能体现出来。”比如，《中国共产党问责条例》精准界定问责内容、对象、事项、主体、程序、方式等，避免导致问责泛化、简单化。又如，《农村基层干部廉洁履行职责规定》规定了农村基层干部的8个“不准有下列行为”，简洁明确、清晰易懂。
责任清晰，主体明确。习近平总书记指出，“有些法规制度为什么执行不了、落实不下去?就是因为责任不明确、奖惩不严格，违反了法规制度怎么惩罚无章可循。要明确责任主体，确保可执行、可监督、可检查、可问责。”比如，《中国共产党重大事项请示报告条例》从第二章至第六章分别规定了党组织请示报告主体、事项、程序、方式以及党员、领导干部的请示报告事项及方式，并在第七章对监督与追责作出规定。又如，《党委(党组)落实全面从严治党主体责任规定》共五章，除了第一章总则和第五章附则外，其余三章分别为责任内容、责任落实、监督追责。
化繁为简，突出重点。制定法规制度要让人看得懂记得住做得到。比如，修订后的《中国共产党廉洁自律准则》将原准则的8个方面52个不准化繁为简、突出重点，共8条，针对党员和党员领导干部的廉洁自律规范分别用4条、56个字进行规定，使广大党员、干部一目了然。又如，2015年修订《中国共产党纪律处分条例》时，删除70多条同刑法等国家法律重复内容，坚持纪法分开，突出党纪特色，便于党员、干部记忆和执行六项纪律。
坚持配套衔接，强化系统性
习近平总书记指出，“要把比较成熟、普遍适用的实践经验提炼为制度规定，使党的领导和党的建设各方面法规制度相协调，下位法规制度同上位法规制度相衔接，实体性、程序性和保障性法规制度相配套，形成整体效应。”
制度间协调联动。制度间协调联动，才能形成系统化制度体系。比如，在国企领域，《国有企业管理人员处分条例》《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》《国有企业领导人员廉洁从业规定》等制度规范相继出台，持续扎紧国有企业监督监管的制度笼子，形成系统、严格的监督管理体系。针对纠治“四风”，出台《党政机关厉行节约反对浪费条例》《整治形式主义为基层减负若干规定》《党政机关国内公务接待管理规定》《党政机关公务用车管理办法》等一系列制度，确保改进作风规范化、常态化、长效化。
下位法规制度与上位法规制度相衔接。上位法有原则性要求，还需要下位法具体细化落实。比如，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”。随后，《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》《关于进一步规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》这“三个规定”出台，从司法机关外部、司法机关内部和办案人员自身三个层面阻断影响独立公正司法的因素，环环相扣、系统发力。
实体性、程序性、保障性法规制度相配套。比如，《党政领导干部选拔任用工作条例》对党政领导干部选拔任用条件、动议、民主推荐、考察、讨论决定、任职、交流和回避等实体性和程序性内容作出规定，《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》等一系列监督保障法规配套实施，既明确怎么办，又明确违反规定怎么处理，形成完整闭环。
更加科学有效地把权力关进制度笼子，要持续深化党内法规制度建设，坚持问题导向、做到简便易行、突出系统集成，增强针对性和有效性，确保法规制度立得住、行得通、管得牢，更好发挥制度建设的治本作用。
知识延展丨制度，怎么认识
嘉宾
周克军重庆市纪委监委法规室主任
吕永祥武汉大学党内法规研究中心副教授
记者：古人说，“经国序民，正其制度。”制度之重要可见一斑，如何认识和理解制度的含义?
吕永祥：在《现代汉语词典》中，“制度”有两种含义：一是要求大家共同遵守的办事规程或行动准则，二是在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的规范体系。在《辞海》中，“制度”除了具有上述两种含义以外，还具有“规格”“格局”的含义。
周克军：从训诂学视角看，《说文解字》有言：“制，裁也”，制蕴含节制、限止、约束、成形之义;“度”，本义是一种测量单位，后来引申出尺度、程度、标准、法度、器量、胸怀等意思。制度合指规范行为的准绳，把约束共同生产生活等各方面的规则固定为可以共同遵守执行的秩序。
记者：人们常说的制度有很多，比如，国家制度、社会制度、企业制度，政治制度、经济制度、文化制度，考核制度、奖惩制度，等等。制度有哪些主要分类，如何理解党内法规制度?
吕永祥：制度是关系党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性问题。习近平总书记指出，制度优势是一个政党、一个国家的最大优势。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，“坚持改革创新，突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。比如，党的领导制度是我国的根本领导制度，人民代表大会制度是我国的根本政治制度;又如，坚持公有制为主体、多种所有制共同发展是我国的基本经济制度;再如，由根本制度和基本制度派生而来的、国家治理各领域各方面各环节的具体的主体性重要制度，包括我国经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制、法治体系、党的建设制度等。
治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。这个“法度”，主要是指以党内法规为脊梁的党的制度。认识和理解党内法规制度需把握以下方面：其一，党内法规制度由拥有法定职权的党组织按照民主集中制原则制定，在本质上体现党的统一意志;其二，党内法规制度在内容上规范党的领导和党的建设活动，在形态上表现为规章制度;其三，党内法规制度侧重提供行为遵循、设定权利义务、保障正当权益，通过规则之治来实现有序发展;其四，党内法规制度既包括党内法规，也包括党的规范性文件;其五，党内法规制度建设的目标不仅包括形成完善的党内法规制度体系，还包括高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系等。
周克军：不同语境中，制度的表现形式也不一样，但万变不离其宗，基本意思仍是规范行为的准绳和秩序。具体到法规制度，从形式要件审视，一部完整的制度文本通常涵括四部分内容：一是总则，明确立法宗旨、依据、适用范围及基本原则;二是分则，划定行为边界，厘定权责关系，列明禁止事项及操作流程，具体通过义务性规范与禁止性规范予以细化;三是责任，规定追责情形、方式、程序及监督渠道，系违反制度的惩戒规则;四是附则，包含名词释义、生效日期、解释权限、新旧衔接及配套细则制定授权等补充事项。
体悟
精准供给促进精准约束
习近平总书记指出，“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。如果空洞乏力，起不到应有的作用，再多的制度也会流于形式。”党的十八大以来，党内法规制度建设紧紧扭住提高质量这个关键，针对时弊、突出重点，高质量把制度的笼子织密织牢。推进党内法规制度建设的理念方法，为我们结合本地实际推进建章立制工作、更好发挥制度效能提供了指南，我们要坚持问题导向，紧盯监督管理薄弱环节和权力运行风险点补齐制度短板，做到精准滴灌、精准约束。
针对特定问题，以“靶向发力”破解治理痛点。问题是时代的声音，制度是解决问题的利器，制度供给要紧跟突出问题，有的放矢、靶向发力、优化完善，有什么漏洞堵什么漏洞。我们在实践中坚持问题导向，把基层声音、基层经验充分吸收到制度建设中，制定出台针对性、操作性强的制度，做到有章可循、有据可依。比如，我们立足基层监督点多线长面广、人员力量分散等实际问题，因地制宜、精准施策，制定《铜仁市关于推动完善基层监督体系的指导意见》，统筹发挥好县乡村监督资源，推动监督从“有形覆盖”向“有效覆盖”转变。
针对特定对象，以“分类施策”提升制度精度。不同领域、不同群体、不同层级的治理需求差异显著，制度建设要分层分类、精准务实，“一把钥匙开一把锁”，方能管好关键人、管到关键处、管住关键事、管在关键时。在制度设计中，我们注重体现差异，避免“一刀切”。比如，针对“一把手”监督，我们根据上位法规制度，提请市委印发《铜仁市落实全面从严治党主体责任分级提醒谈话工作机制》，明确上级“一把手”对下级“一把手”进行分级提醒谈话的7种情形和谈话方式、谈话程序、谈话结果运用、监督责任、保障机制，将抽象的“多提醒”转变为一张清晰的“流程图”，强化上级“一把手”对下级“一把手”的监督。
针对特定事项，以“小快灵”增强制度效能。习近平总书记指出，“可以搞一些‘大块头’，也要搞一些‘小快灵’，增强立法的针对性、适用性、可操作性。”我们坚持在特定时期针对一些特殊事项，采用“小切口”方式进行精准规范，出台一些“小快灵”的制度，有力解决了现实急需问题。比如，在群众身边不正之风和腐败问题集中整治中，我们推动制定出台《市县党委常态化抓集中整治工作责任清单制度》和《市领导“四包”集中整治工作机制》，用规范性文件把领导责任、包保事项等进行明确，逐项明确“谁来抓、抓什么、怎么抓”，将责任压实到具体人、各环节，有力推动制度贯彻落实，带动各方责任层层压实、一贯到底。(王剑波 作者系贵州省铜仁市委常委，市纪委书记、监委代理主任)
从制定源头就给制度通上“电”
习近平总书记指出，“要立规明矩，把纪律规矩立起来、严起来，使各项纪律规矩真正成为‘带电的高压线’，防止出现‘破窗效应’。”加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策，要始终抓好制度建设质量这一关键，从制定源头就给制度通上“电”，统筹发挥制度“禁于未然之前”的规范约束与“禁于已然之后”的刚性惩戒，一体释放规范引导、控制约束、警戒告诫和惩罚威慑的综合效能。
强化制度内生刚性。让制度“带电”，关键在于制度设计之初就要坚持要素齐全、权责闭环，同步推进规范行为、监督检查和刚性问责，让制度自出台就“长牙”“带电”，避免出现“只有要求没有问责、刚性约束力不够”的先天短板。在常态长效纠治“四风”工作中，我们切身感受到，《党政机关厉行节约反对浪费条例》不仅清晰区分公务活动中“可为”与“不可为”的行为边界，更同步配套监督检查流程、追责问责情形，把惩戒条款内嵌制度条文，实现行为约束与追责问责同向发力，促使制度本身具有令行禁止的震慑力，既让广大党员、干部警醒知止，也便于纪检监察机关监督执纪。
做好制度配套衔接。实践中，有的法规制度仅规定特定实体性问题，对此，给制度通上“电”，就要做好配套衔接，给制度补齐监督、检查、追责问责的配套机制。如果制度仅划定行为边界，缺乏配套监督法规衔接联动，就容易成为“不带电的高压线”，难以保持刚性运行。在领导干部选拔任用工作中，党内法规以《党政领导干部选拔任用工作条例》为主干，配套制定了监督检查和责任追究办法等保障法规，实现完整闭环，彰显干部选拔任用法规制度的刚性效力，让纪律规矩立得住、管得严。
激活基层“神经末梢”。基层是激活法规制度的“神经末梢”，是保障执行一贯到底、落地见效的关键阵地。制度刚性能不能直达一线，约束力会不会层层衰减，要看基层监督惩戒是否同步跟进，配套规范是否细化到位。在坚决执行上位法规制度的前提下，基层还可以坚持上下联动、因地施策，制定符合实际的配套规范，确保行为约束与监督惩戒始终同部署、同落实。比如，我们在落实《整治形式主义为基层减负若干规定》中，结合区域实际，细化形成区级层面整治形式主义为基层减负重点工作任务清单，重点强调责任清晰、主体明确，突出可执行、可监督、可问责原则，推动制度在基层带电发力、落地生根。(张目 作者系江苏省南京市鼓楼区委常委，区纪委书记、监委主任)