《党规学研究》|| 蒋清华：中央党内法规制定工作三个五年规划比较分析

回望党的十八大以来党内法规体系建设取得的历史性成就、依规治党和自我革命伟业发生的历史性变革,中央党内法规制定工作的三个五年规划——«中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013~2017年)»(简称“一五规划”)、«中央党 内 法 规 制 定 工 作 第 二 个 五 年 规 划 (2018~2022 年)»(简 称 “二五规划”)、«中 央 党 内 法 规 制 定 工 作 规 划 纲 要 (2023~2027年)»(简 称 “三五规划”)——发挥了重要作用.理论界在这方面已有一些专题研究。本文尝试从宏观上对三个规划进行简要的比较分析。

一方面,三个规划是战略思维运用的重要成果,是贯彻全国党代会精神的“党规篇”。

习近平总书记指出:“战略上判断得准确,战略上谋划得科学,战略上赢得主动,党和人民事业就大有希望。”在党的十九大报告和二十大报告中,战略思维被摆在若干思维能力的首位。编制规划,就是明确未来一段时期内事业发展的战略目标、战略重点和战略任务,是 战略思维和战略决策的重要体现。2012年出台的«中国共产党党内法规制定条例»专辟第二章“规划与计划”,其中第８条规定“制定党内法规应当统筹进行,科学编制党内法规制定工作五年规划和年度计划,突出重点、整体推进”,预示着党内法规建设即将步入战略规划的新时代。

2013年11月,党中央根据党的十八大关于党的建设总体部署和十八届三中全会关于深化党的建设制度改革战略部署,出台了我们党历史上第一个党内法规制定工作五年规划.人民日报评论员将之誉为“党的制度建设的战略工程”。“一五规划”对此后５年中央党内法规制定工作进行顶层设计,提出了指导思想、工作目标、基本要求、主要任务和落实要求,是做好党内法规制定工作的重要指导性规范性文件。“一五规划”明确提出“力争经过５年努力,基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架”。从此,一系列标志性、引领性、关键性党内法规接连出台,党内法规制定工作驶入快车道。“一五规划”的战略性也体现为它首次提出“到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”这一战略目标,并以此为导向安排５年的阶段性任务,从这个角度来说,“一五规划”的意义并不止于“５年”。

2018年2月,新华社播发了党中央印发«中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018~2022年)»的消息。“二五规划”深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,紧紧围绕到建党100周年时形成比较完善的党内法规体系这一战略目标,对此后５年中央党内法规制定工作进行顶层设计,提出了指导思想、目标要求、重点项目和落实要求,进一步明确了党内法规体系建设的任务书、时间表、路线图。

2023年４月,党中央印发«中央党内法规制定工作规划纲要(2023~2027年)»。“三五规划”以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的二十大精神,对今后５年中央党内法规制定工作进行顶层设计,是新起点上引领党内法规制度建设的重要文件。“三五规划”提出“迈上新征程,党内法规制度建设进入高质量发展新阶段,依规治党面临巩固拓展提高新任务”这一重要战略判断,明确了今后５年乃至更长一个时期内党内法规建设工作要围绕提高制定质量这个核心任务而展开。

从时间节点来看,中央党内法规制定工作五年规划都在新一次党的全国代表大会闭幕后的第二年甚至当年就及时出台,可谓书写全面贯彻全国党代会精神的“党规篇”。改革开放以来,历次全国党代会报告就推进党的建设新的伟大工程作出总体部署,明确党的各方面建设的任务要求.坚持依规治党,首先就需要把全国党代会的这些部署要求转化为党内法规制度。

例如,党的十八大对深化干部人事制度改革、建设高素质执政骨干队伍作出部署,“一五规划”就提出完善干部宏观管理制度、完善干部选拔任用方面的党内法规、完善领导干部考核评价制度、完善党政领导干部职务任期制度、完善党政领导干部问责制度等任务。

又如,党的十九大明确了新时代党的建设总要求,明确提出把党的政治建设摆在首位,“二五规划”就提出重点制定加强党的政治建设方面的法规制度的任务;党的十九大提出要以提升组织力为重点,突出政治功能,加强党的基层组织建设,“二五规划”就提出制定国有企业党组织工作条例、支部工作条例,以及修订党的基层组织选举工作暂行条例、农村基层组织工作条例、党和国家机关基层组织工作条例、普通高等学校基层组织工作条例等任务。

再如,党的二十大对完善党的自我革命制度规范体系作出部署,“三五规划”就专辟一章“坚持以完善党的自身建设法规制度坚定推进党的自我革命”提出若干立规任务;党的二十大将坚持新时代党的组织路线载入党章,作为党的建设必须坚决实现的六项基本要求之一,“三五规划”就专辟一章“坚持以完善党的组织法规制度全面贯彻新时代党的组织路线”提出若干立规任务等等。

另一方面,三个规划前后衔接、接续发力,推动党内法规体系建设不断迈向新高度。

其一,要解决的阶段性任务不同。坚持问题导向,是习近平新时代中国特色社会主义思想的立场观点方法的一个重要体现。就处理好目标引领与问题导向的关系,习近平总书记指出:“既要以目标为着眼点,在统筹谋划、顶层设计上下功夫,以增强方向感、计划性;又要以问题为着力点,在补短板、强弱项上持续用力,以增强精准性、实效性。”３个五年规划都是把阶段性任务与战略性目标结合起来的典范。

“一五规划”明确其要解决的阶段性任务是,在对现有党内法规进行全面清理的基础上,抓紧制定和修订一批重要党内法规,力争经过５年努力,基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架,为到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系打下坚实基础。就党内法规建设状况而言,“一五规划”出台的背景是,2012年５月、６月相继公布施行«中国共产党党内法规制定条例»及«中国共产党党内法规和规范性文件备案规定»,对提升党内法规制定工作的前瞻性、民主性、科学性和法治性作出系统规定。2012年６月部署开展党的历史上第一次党内法规和规范性文件集中清理工作,2013年７月发布第一阶段清理决定,对1978年以来党中央制定的党内法规和规范性文件,废止其中的162部、宣布失效138部、需作修改42部,其余467部继续有效。第二阶段清理工作范围是新中国成立至1978年制定的党内法规和规范性文件,计划在2014年12月底前全部完成。中央办公厅法规局负责人接受记者采访时表示:“为了加快推进党内法规制度体系建设,把党执政治国和自身建设的制度基础夯实,中央决定编制«纲要»(即‘一五规划’),加强党内法规制定工作统筹,对党内法规建设进行顶层设计。”甄小英教授接受记者采访时认为,党内法规制定工作的系统性、整体性和计划性还不够强,党内法规“老化、碎片化、空洞化、形式化以及神秘化现象比较突出”,“存在许多薄弱环节和空白领域,缺少一批基础主干法规,缺少一批配套性法规,缺少一批实践急需的法规,党内法规体系建设总体上比较滞后”。用梁妍慧教授的话来说,“一五规划”的出台,标志着党内法规制定工作进入“从单一性向整体性、从应急性向有序性、从碎片化向顶层设计转变”的新阶段。

经过５年奋斗,中央党内法规制定工作推进力度之大、质量之高前所未有,党内法规体系建设取得历史性成就。“二五规划”出台时,中央文件已明确党内法规体系由“１＋４”的基本框架构成;坚持依规治党的重要理念业已明确提出, 并载入党的十九大报告和十九大党章修正案;截至2017年年底,中央党内法规有195部,全党共有党内法规3843部,党的十八大期间,党中央共制定修订92部党内法规,年均近20部,中央各部委、省级党委年均制定修订党内法规数量多达400部。宋功德分析指出,进入新时代之后,出于以下五个方面的主要原因,统筹推进党内法规制度体系化建设的要求越来越紧迫:如何保证拥有党内法规制定权的多主体各负其责、各行其道;如何保证如此体量的法规制度协调一致;如何保证加速推进党内法规建设工作时做到忙而不乱、有条不紊;如何保证涉及党的领导和党的建设各方面工作的法规制度有机统一;如何保证不同“年龄”的法规制度“和睦共处”。正是在此背景下,“二五规划”明确其要解决的阶段性任务是“到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干,覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。

踏上新时代新征程,党内法规体系建设站在了新的历史起点上。“三五规划”出台之时,我们已经在建党百年时如期形成了一个比较完善的党内法规体系。第二次全国党内法规工作会议于2021年12月召开,习近平总书记在会前就进一步加强党内法规制度建设作出新的重要指示,强调要发挥好党内法规的“两个重大作用”。习近平总书记关于依规治党重要论述在这次会议上被集中概括为“十个坚持”。党的二十大报告对依规治党的部署位置独立、篇幅最多、分量最重,党的二十大通过的党章修正案把“不断健全党内法规体系”写入总纲部分关于党的建设基本 要 求 的 规 定 中;«习近平关于依规治党论述摘编»于2022年10月公开出版发行。10年来,共制定修订中央党内法规156部,占现行有效中央党内法规的70.5％,其中制定修订起“四梁八柱”作用的准则、条例45部,占现行有效准则、条例的90％。10年来,通过集中清理、专项清理,共决定废止、宣布失效和修改中央党内法规和规范性文件923部,各地区各部门向党中央报备党内法规和规范性文件3.5万部,不少问题被及时发现并予以纠正。截至2023年４月底,全党共有党内法规3767部,其中,中央党内法规225部,部委党内法规190部,地方党内法规3352部。如此背景下,“三五规划”不再像前两个规划那样以专门的篇幅阐述总体目标和基本要求,而是开门见山、简明扼要地指出“依规治党面临巩固拓展提高新任务”,于是,“为深入贯彻落实党的二十大重大决策部署,完善党内法规制度体系,增强党内法规权威性和执行力,进一步发挥依规治党的政治保障作用,现制定本规划纲要”,然后分５个部分部署今后５年中央党内法规制定修订的具体任务。“三五规划”的重点集中在３个方面:紧扣健全“两个维护”制度保障发力、紧扣加强党对中国式现代化的全面领导发力、紧扣推动全面从严治党向纵深发展发力。可以说,“三五规划”旨在解决的阶段性任务是,适应新形势要求不断完善党内法规体系,以党内法规制度“供给侧结构性改革”为主线,固底板、补短板、强弱项,不断提高党内法规制度的系统集成性和现实针对性。简言之,就是要重点解决党内法规制度“好不好”的问题,使之深度融入党和国家工作大局,更好发挥“两个重大作用”。

其二,对党内法规体系框架的认识不断深化。党内法规体系的构成框架既是一个重要的理论问题,也是一个重要的实践问题.在理论上,党内法规体系究竟如何划分建构,可以有不同的思考角度、学说方案。在实践中,对党内法规体系的基本框架必须有一个明确的说法,以便为党内法规制定工作实践提供路线图和风向标。须知立规工作不是纸上谈兵,不是著书立说,而是要实实在在地制定修订出一部部党规文本来。在党内法规体系的构成问题上,３个规划的认识不同,体现出不断深化的趋势。

“一五规划”提出力争经过５年努力基本形成党内法规制度体系框架,但没有指出这个体系框架的构成。从“一五规划”第二至第七部分的标题来看,可以认为“一五规划”实际上表达了当时关于党内法规制度体系框架构成的认识,即在党章之下分为６个板块:“党的领导和党的工作方面的党内法规”“党的思想建设方面的党内法规”“党的组织建设方面的党内法规”“党的作风建设方面的党内法规”“党的反腐倡廉建设方面的党内法规”“党的民主集中制建设方面的党内法规”。这６个板块可以从党的十八大报告中“全面加强党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设”这一论述找到渊源。

2016年年底出台的«中共中央关于加强党内法规制度建设的意见»已经明确提出以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系,即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度四大板块。所以,“二五规划”的主体内容就按照上述四大板块来部署具体任务。

在“三五规划”中,虽然总体上仍采用“１＋４”的框架结构,但是为了强化“两个维护”这一党的最高政治原则和根本政治规矩,将完善“两个维护”制度从四大板块中抽出,单列一块并摆在首位,彰显这一建章立制首要任务的特殊重要性,这是习近平总书记关于依规治党重要论述作为“三五规划”的科学思想指引和贯穿全篇的一条主线的重要体现。甚或我们可以考虑将党内法规体系的基本框架明确为“１＋１＋４”的结构,即在党章之下,首先是“两个维护”法规制度,然后是党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度。这是因为“两个维护”是党的最高政治原则和根本政治规矩,与之直接相关的体制机制、法规制度需要在党内法规体系中有一个相对独立的地位;并且,“两个维护”法规制度与目前“1＋4”框架中四大板块法规制度之间都有交叠,从逻辑上也应当将其从四大板块中抽出来置于比四大板块相对更高的体系位置,从实践上更需要将其单列出来以完善“两个维护”制度,保证全党团结统一、行动一致。

其三,推进党内法规体系化建设的力度不断增强。党内法规体系化建设是一个历史的展开过程,既不能在客观条件尚不具备时就仓促提出,也不能滞后于事业发展需要而贻误时机。党的十八大以来对党内法规制度建设进行顶层设计、统筹推进,抓住了健全管党治党、执政兴国之依靠制度的历史机遇,３个五年规划在部署推进党内法规体系化建设上结合主客观条件不断深化,从无到有填空白、从有到优补短板、从优到强促集成,谱奏出彰显大国气象、大党风范的典章组曲。

“一五规划”点名要制定修订的条例、规定(例如制定«中国共产党党组工作条例»、修订«关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定»)共28部,对推进体系化建设提出的主要任务有:(１)制定一批基础主干党内法规,即“对一些分散交叉的党内法规和规范性文件进行整合提升,形成一批综合性党内法规,党内法规制度的集成性明显提高”。(２)制定一批实践急需的党内法规,即“针对党的建设和党的工作中存在的突出问题……努力为解决干部群众普遍关注的热点难点问题提供制度安排”。(３)加强对已有党内法规制度的配套建设,目的是使“党内法规的匹配性、操作性、实用性明显提高”。(４)通过统筹规划、审议审核、动态清理、备案审查、解释评估等机制促进“党内法规的系统性、协调性、统一性明显提高”。

“二五规划”点名要制定修订的准则、条例、规定、办法、规则共40部,对推进体系化建设提出的主要任务有:(１)将十九大党章修正案的新规定和新要求细化具体化,切实维护党章权威性和严肃性。(２)抓紧制定实践急需、条件成熟、务实管用的法规制度,堵塞制度漏洞。(３)突出准则在党内法规制度体系中的特殊地位和作用,为规范党组织活动和党员行为提供基本准绳。(４)坚持立改废释并举,坚持党内法规和规范性文件相得益彰,坚持党内法规同国家法律衔接和协调等。

“三五规划”点名要制定修订的准则、条例、规定、办法、规则、细则共34部,全文在总体上就是从加大集成化、体系化的角度来部署的:(１)将分散在“1＋4”框架之四大板块中有利于做到“两个维护”的制度单列出来,作为新征程上党内建章立制的首要任务,具体提出健全用习近平新时代中国特色社会主义思想武装全党教育人民的制度、健全党中央对重大工作的领导体制、健全党中央领导各级各类组织的制度、完善党中央重大决策部署落实机制、健全保证全党同党中央保持高度一致的制度以及健全党员干部政治能力建设制度。(２)以有力保证党总揽全局、协调各方为目标,谋划推进党的领导法规制度的体系化建设,具体提出完善党在各种组织中发挥领导作用的制度、完善党领导各项事业的制度、完善把党的领导贯彻到党和国家机构履行职责全过程的制度以及健全提高党的执政能力和领导水平的制度。(３)以全面贯彻新时代党的组织路线为目标,谋划推进党的组织法规制度的体系化建设,具体提出完善党的选举制度、完善党的组织体系建设制度、完善增强党组织政治功能和组织功能的制度、完善党的干部工作制度、完善党员队伍建设制度以及完善党的人才工作制度。其中,还特别提出“探索推进党的组织法规制度法典化”的前瞻性任务。(４)以坚定推进党的自我革命为目标,谋划推进党的自身建设法规制度的体系化建设,具体提出完善党的宣传教育制度、健全党内民主制度、健全纠治形式主义官僚主义制度、健全反对特权制度、健全党的纪律建设制度、健全党的工作防错纠偏机制以及健全一体推进不敢腐不能腐不想腐制度。(５)以持续激发党员干部秉公用权、干事创业为目标,谋划推进党的监督保障法规制度的体系化建设,具体提出完善监督制度、健全追责问责制度、健全党的纪检制度、健全激励干部担当作为制度以及健全党政机关运行保障制度。

2023年3月,在中央政治局常委会会议审议«中央党内法规制定工作规划纲要(2023~2027年)»稿时,习近平总书记提出“坚持把依规治党当作管党治党基本方式”,这是党的历史上第一次明确提出这一重大论断。依规治党,基础在规。我们也可以说,编制规划是推进党内法规体系化建设的基本方式。中央党内法规制定工作五年规划已经发挥并且还将继续发挥其战略导向和规范引领作用,使坚持依规治党、加强党内法规制度建设这张“中国之治”的金色名片更加光亮。